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【两会】破城市病,行政中心应当搬去郊外吗

2019/10/10 5:37:13

【两会】破城市病,行政中心应当搬去郊外吗

 

遭遇“天花板”,已成为中国城市的普遍难题。而在资源约束不断逼近极限,“天花板”下的大中城市尤其是特大型城市,也在经受“城市病”的大考。

 

“十三五”规划纲要草案提出,要转变城市发展方式,提高城市治理能力,加大“城市病”防治力度。

 

今年年初,北京、上海等特大型城市相继提出“功能疏导”——北京拟借助京津冀协同发展,疏解北京非首都功能;上海提出加快产业结构调整,疏解城市非核心功能。

 

几天前,全国人大代表、北京市常务副市长李士祥在两会上透露,明年年底,北京市委、市人大、市政府、市政协将搬到行政副中心办公,同时市委、市政府相关部门也将搬到副中心办公。

 

据预计,此举将带动至少40万人口向外疏解。而对缓解大城市病而言,“中心”外迁或许是一个开始。

 

 

 

【资源过度集中是城市病推手】

 

据世界城镇化发展规律,当城镇化率在30%—50%时,“城市病”处于显性阶段;城镇化率为50%—70%时,“城市病”可能集中爆发。

 

时下,我国正处于城镇化率30%—70%的快速发展阶段,超过1000万人口的城市有6个,超过400万人口的城市为20多个,100万以上人口的城市已近130个。全国政协委员、上海教科院副院长胡卫据此预测,我国正进入“城市病”高发期,亟需针对症结、及时施策。

 

“城市病不加控制,将造成资源的巨大浪费、居民生活质量下降和经济发展成本上升,进而导致城市竞争力丧失,阻碍城市可持续发展。”胡卫说。他以交通为例,美国人上班平均单程花费25.1分钟,最高的纽约为34.6分钟。而北京通勤时间平均为1.32小时,单程平均约为40多分钟,上海单程平均约为35分钟以上。

 

环境方面,美国最出名的“污染城市”洛杉矶,其PM2.5年均浓度也仅20多,日本东京则在20以下,而我国北京、上海、广州PM2.5年均浓度,近几年分别高达89、62、53左右。

 

在胡卫看来,尽管城市病是社会经济发展到一定阶段的产物,但我国城市发展的过度失衡,令城市病尤为凸显。

 

“这不仅表现在大中小城市之间的发展规模及其发展水平的失衡上,更表现在同一城市内发展水平的失衡上,形成城乡之间类似于‘三个世界’、欧美国家与非洲国家之间巨大的差异。”胡卫说,“最根本原因,是公共资源和公共产品过度集中于大城市和城市的环政府所在中心地区。这是造成问题的‘牛鼻子’”。

 

他分析说,在我国的城镇体系中,拥有政治资源的机构,都无一不在最大的城市驻扎,不仅占据交通、商业、文化教育更加便利的黄金地带,还占用了大规模的土地面积。权力级别与城市级别一一对应,政治中心与经济社会中心高度重合,是我国城市化和城市发展的典型属性。

 

在这样的大背景下,特大城市、大城市以及多数一般城市的环政府中心地区,往往由于公共资源密集,具有中小城市和郊区以及农村所无法比拟的优势。出于对优质公共产品本能地、理性地追逐,人口自然而然就集中到了大城市和市中心地区。

 

 

【冻结大城市和特大城市供地增量】

 

 

另一方面,与人口集聚度不断加深同步的,是大城市尤其是特大型城市土地资源的日渐稀缺。土地规模结构中,建设用地规模比重过高,又是导致城市病的另一大推手。

 

全国政协委员、华东师大人口研究所所长丁金宏以上海举例,上海的土地规模上存在诸多值得注意的问题,其中就包括建设用地规模较大。目前全市建设用地规模已超3000平方公里,占全市域43.6%,而伦敦、巴黎等城市的建设用地比例仅在20%至30%。

 

同时,建设用地结构亦不尽合理。丁金宏说,上海的工业用地比重远高于许多国际大城市,但公共绿地、公共服务设施以及交通用地比例要低于同类大城市。

 

中央“十三五”规划建议明确,要实行建设用地总量和强度双控行动,调整建设用地结构,提高节地标准,坚持最严格的节约用地制度。全国政协委员、民革中央副主席傅惠民呼吁,应严格控制建设用地总规模和新增建设用地规模,倒逼各项建设中尽量少用地、用好地、提高用地质量。

 

傅惠民表示,为缓解城市病问题,应逐年减少年度新增建设用地规模,重点控制新城新区和各类开发区、园区的新增用地规模;东部地区特别是中央明确要优化开发的三大城市群地区,要率先压减新增建设用地规模,建设所需土地要以盘活存量、内涵挖潜为主。

 

同时,对特大城市、超大城市和土地资源环境超负荷的城市,可加快划定永久性开发边界,形成空间硬约束,引导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展。

 

亦有代表委员呼吁,“十三五”时期应调整大中小城市供地比例和结构。在国家城市建设用地指标总量控制的前提下,更加严格,甚至冻结大城市和特大城市供地增量,将有限的建设用地指标重点用于中小城市建设。

 

 

【政府行政中心应搬往郊外】

 

在控制用地的“硬约束”之外,城市规划理念的变更,及公共资源布局的调整,更被视为缓解“城市病”的长远之计。

 

全国政协委员、南京大学地理与海洋科学学院院长高抒在政协大会发言上提出,新型城镇化要防止“城市病”,必须着力构建城市发展的新结构,彻底改变过去的“摊大饼”模式。

 

高抒表示,未来的大城市不应是连片的城区,而应是主城区、卫星城、邻近村镇的复合体。为了保障城市生活水准,要按照主城区的基础设置标准来建设一系列围绕主城区的卫星城;卫星城相对独立,不依赖于主城区,有自己独立的生产活动,绝大多数人无需每天奔波于主城区和卫星城之间。

 

同时,城市建设过程中,也需要逐步修复被“摊大饼”模式破坏的城区生态系统。

 

高抒表示,应通过重新调整交通规划,提高运输效率,减少道路占用;单纯为美观目的而种植的树木花草应减少,铺设的路面也要减少到最低限度,以便为天然植被生长腾出一些空间。

 

在胡卫委员看来,解决城市病的一大关键,在于调整现行的公共资源布局,包括对政治和行政中心与社会经济中心进行适当分离。

 

他在提交政协大会的提案中即建议,可借鉴发达国家的经验,尽量把各级政府的行政中心搬往郊外;对一些大型的公共设施和公共服务机构适当分拆、分散和外迁。

 

他同时建议,新增公共品投入应向中小城市倾斜;对特大城市和大城市的投资比例,甚至应实行上限控制。

 

“大城市和特大城市经济实力和资金积聚能力本来就比较强,国家十分有限的公共资源投入,尤其是民生投入,不应该再往这些地方过于倾斜。”胡卫表示,应该根据新型城市化发展战略要求,调整大中小城市公共品增量投入比例;在大城市圈内部,应该新增公共资源应该重点布局在郊区和周边小城市和新城。

 

题图来源:新华社